Aldur NATO er hár fyrir öryggisbandalag

Höfundur: Kristinn Valdimarsson

Þann 4. apríl næstkomandi fagnar Atlantshafsbandalagið 70 ára afmæli sínu. Varðberg minnist afmælisins með hátíðarfundi í Veröld, húsi Vigdísar, fimmtudaginn 4. apríl kl. 16.30.

Sjötíu ár eru hár aldur fyrir öryggisbandalag enda hefur verið reiknað út að flest þeirra verða ekki langlíf (sjá skýrslu Brookings Institution hugveitunnar: Alliance History and the future of NATO frá árinu 2010). Galdurinn á bakvið langlífi NATO er aðlögunarhæfni bandalagsins en það hefur gjörbreyst frá því það var stofnað árið 1949.

Saga NATO

Undirstöður Atlantshafsbandalagsins voru lagðar á fyrstu árunum eftir seinni heimsstyrjöldina. Þá voru aðstæður í Evrópu gjörólíkar því sem við þekkjum í dag. Stríðið hafði leitt til gífurlegs mannfalls í álfunni og umtalsverður hluti hennar voru rústir einar. Bandamenn og Sovétmenn höfðu hjálpast að við að vinna sigur á Þriðja ríkinu. Samvinna þeirra hafði hins vegar aðeins verið hagsmunabandalag, enda var hugmyndafræði valdablokkanna tveggja gjörólík, og eftir að Þýskaland hafði gefist upp voru blikur á lofti. Sovétríkin höfðu lagt undir sig Austur – Evrópu og voru að koma á fót leppstjórnum. Ríki Vestur – Evrópu vissu að þau höfðu ekki styrk til að verjast ásælni Kremlverja, auk þess sem þau voru hrædd um að hernaðarhyggja myndi aftur ná taki á Þjóðverjum. Von þeirra var því sú að Bandaríkjamenn myndu hjálpa heimshlutanum. Vestur – Evrópuríkin fögnuðu því efnahagshjálp Bandaríkjanna, svokallaðri Marshallhjálp, mikið og ekki voru þau síður ánægð þegar Bandaríkjamenn ákváðu að taka þátt í varnarbandalagi Vesturveldanna sem komið var á fót 1949 undir heitinu Atlantshafsbandalagið.

Sögu Atlantshafsbandalagsins eru gerð góð skil í bókinni Defense of the West: NATO, the European Union and the Transatlantic Bargain eftir Stanley Sloan.   Þar kemur fram að hugmyndin á bak við NATO var sú að Bandaríkjamenn myndu hafa herafla í Vestur – Evrópu sem átti að fæla Sovétríkin frá því að ráðast á heimshlutann en ríkin í honum áttu sjálf að bera hitann og þungann af vörnum svæðisins. Eftir að Frakkar höfnuðu þátttöku í evrópska öryggissamfélaginu (e. European Defence Community) árið 1954 varð hins vegar ljóst að af því yrði ekki. Í framhaldinu var Vestur – Þýskalandi veitt aðild að NATO og Bandaríkin ákváðu að hafa umtalsverðan herstyrk í álfunni. Heraflinn varð þó aldrei nægilega öflugur til þess að ráða við sovéska landherinn og því þurfti NATO að byggja varnir bandalagsins að miklu leyti á kjarnorkuvopnum.

Við þetta sat fyrstu árin í kalda stríðinu eða allt þar til ýmsir áhrifamenn í bandalagsríkjunum fóru að velta fyrir sér hvaða hlutverki NATO hefði að gegna á tímum slökunarstefnunnar á sjöunda áratugnum. Í svokallaðri Harmel skýrslu, er nefnd var í höfuðið á Pierre Harmel utanríkisráðherra Belgíu, sem samin var 1966 – 1967 kom fram að ekki væri nóg fyrir NATO ríkin að viðhalda ógnarjafnvægi í álfunni heldur þyrftu þau einnig að reyna að stuðla að þýðu í samskiptum Austurs og Vesturs. Í framhaldinu sóttust bandalagsríkin eftir viðræðum við kommúnistaríkin bak við járntjald og studdi NATO m.a. ferlið sem leiddi til þess að Helsinkisamningurinn um öryggismál í Evrópu var undirritaður um miðjan áttunda áratuginn.

Það var m.a. vegna mannréttindaákvæða samningsins sem brestir fóru að koma í sovéska heimsveldið á níunda áratugnum sem leiddi til þess að árið 1989 brutust Austur – Evrópuríkin undan járnhæl Sovétríkjanna og tveimur árum síðar hurfu þau af sjónarsviðinu. Þá vaknaði spurningin hvað yrði um NATO. Aðildarríkin voru á því að mikilvægt væri að viðhalda bandalaginu svo hægt yrði að tryggja áframhaldandi frið í álfunni eftir að Varsjárbandalagið var leyst upp. Því var ákveðið að bjóða ríkjum Austur – Evrópu aðild að NATO. En áður en það ferli hófst braust út stríð í fyrrverandi Júgóslavíu. Ákváðu ráðamenn í NATO að nauðsynlegt væri að gera bandalaginu kleyft að starfa utan landsvæðis aðildarríkjanna til þess að koma í veg fyrir hörmungar í Suðaustur – Evrópu, fyrst í Bosníu-Hersegóvínu og síðar í Kósóvó.

Leiðtogar NATO komu saman í Washington árið 1999 til að fagna hálfrar aldar afmæli bandalagsins og þar ræddu þeir hvernig það ætti í framtíðinni að bregðast við nýjum hættum s.s. hryðjuverkum. Hryðjuverkaógnin átti eftir að hafa mikil áhrif á þróun bandalagsins í upphafi 21. aldarinnar en þann 11. september 2001 réðust meðlimir al-Kaeda á skotmörk í Bandaríkjunum. Í kjölfarið ákvað NATO í fyrsta sinn í sögu sinni að virkja 5. grein Atlantshafssáttmálans sem er stofnsamningur bandalagsins. Í daglegu tali er hún kölluð grunngrein hans en hún kveður á um að árás á eitt ríki bandalagsins skuli teljast árás á þau öll og þau skuli hjálpa ríkinu sem á var ráðist með öllum þeim ráðum sem tiltæk séu. Bandalagið var ekki þátttakandi í innrás Bandaríkjamanna í Afganistan en það tók að sér friðargæslu í landinu í kjölfar hennar. NATO kom hins vegar lítið að átökunum í Írak enda olli innrás Bandaríkjamanna í landið miklum deilum innan bandalagsins.

Þær breytingar sem höfðu átt sér stað á bandalaginu voru innsiglaðar á leiðtogafundi NATO í Lissabon árið 2010. Þá var ákveðið að samtvinna fjórðu grein Atlantshafs­sáttmálans, sem kveður á um samvinnu bandalagsríkjanna telji þau að hætta stafi að þeim, við fimmtu grein hans. Þetta gerði NATO kleyft að bregðast við hættum í miklu víðara samhengi og áður en þær urðu alvarlegar. Í Lissabon var einnig ákveðið að í framtíðinni skyldi bandalagið leggja meiri áherslu á að vinna með borgaralegum stofnunum.

Þrátt fyrir breytingarnar á verkefnum bandalagsins gat það ekki hunsað grunnskyldu sína sem var að verja aðildarríkin. Þegar leið á fyrsta áratug aldarinnar töldu rússnesk stjórnvöld hagsmunum sínum ógnað og tóku að leita leiða til að breyta öryggisumhverfi Evrópu. Fyrsta atlaga Rússa var gegn Georgíu árið 2008 en sex árum síðar innlimuðu þeir Krímskagann í Úkraínu sem leiddi til átaka milli þeirra og Úkraínumanna annars staðar í landinu. Leiðtogar NATO brugðust við ógninni á leiðtogafundinum í Wales árið 2014 og síðan þá hefur bandalagið verið að styrkja varnir þeirra ríkja sem NATO telur mest í hættu. Staða öryggismála í Evrópu í dag er því viðkvæm.

Staða NATO í dag

Að undanförnu hafa heyrst raddir um að Atlantshafsbandalagið sé að syngja sitt síðasta. Þeir sem halda því fram benda ekki síst á að í forsæti fyrir öflugustu bandalagsþjóðinni, Bandaríkjunum, sé maður sem hefur lýst því oftar en einu sinni yfir að NATO þjóni ekki lengur hagsmunum Bandaríkjanna. Rökin eru aðallega þau að aðildarríkin leggi ekki sitt að mörkum og því eigi Bandaríkin að draga sig út úr bandalaginu. Ef af því yrði myndi bandalagið nánast sjálfkrafa leysast upp. Afstaða Donalds Trumps styrkir vissulega ekki bandalagið en ekki má gera of mikið úr gagnrýni hans. Í fyrsta lagi þá hafa Bandaríkin í stjórnartíð hans aukið varnarviðbúnað sinn í Evrópu. Ekki veitir af því gagnrýni Trumps á rétt á sér hvað varðar misræmi í útgjöldum bandalagsríkjanna enda hafa fleiri Bandaríkjaforsetar bent á það sama. Í öðru lagi þá stendur bandaríska þingið vörð um aðild landsins að NATO. Þetta má m.a. sjá af því að um mitt ár í fyrra voru lagðar fram tillögur í fulltrúa- og öldungadeildunum um áframhaldandi stuðning Bandaríkjanna við bandalagið. Studdi yfirgnæfandi fjöldi þingmanna þær.

Það má heldur ekki gleyma því að úrtölumenn hafa spáð endalokum bandalagsins nánast frá því það var stofnað og það lifir þó enn. Það eru tvær meginástæður fyrir því að bandalagið hefur lifað svona lengi. Önnur er sú að bandalagsríkin deila að miklu leyti sömu gildum og efnahagur þeirra er afar samtvinnaður. Hin er sú að Atlantshafssáttmálinn er mjög sveigjanlegur. Þetta hafa aðildarríkin nýtt sér til þess að gjörbreyta bandalaginu í gegnum árin líkt og lesa má úr kaflanum um sögu NATO hér að framan.

En þó bandalagið byggi á traustum stoðum stendur það frammi fyrir margvíslegum áskorunum. Fyrir stuttu gaf Harvardskólinn út skýrsluna: NATO at Seventy: An Alliance in Crisis eftir Douglas Lute og Nicholas Burns sem báðir eru fyrrverandi fastafulltrúar Bandaríkjanna hjá Atlantshafs-bandalaginu. Í henni benda höfundar á tíu verkefni sem NATO þarf að takast á við. Þeim er skipt í þrjá flokka. Bandalagið þarf að fást við fjögur innri vandamál. Bandaríkin sinna ekki hefðbundnu leiðtogahlutverki sínu í NATO, Evrópuríki sinna vörnum sínum ekki nægilega vel, í nokkrum bandalagsríkjum á lýðræði undir högg að sækja og ákvarðanataka í bandalaginu er þunglamaleg. Hvað varðar ytri áskoranir þá þarf bandalagið að takast á við Rússland og draga sig út úr Afganistan. Þá þarf bandalagið að efla samvinnu við samstarfsaðila, ekki síst við Evrópusambandið og gæta þess að halda dyrum bandalagsins opnum fyrir fleiri ríkjum. Skýrsluhöfundar velta líka fyrir sér áskorunum næstu ára og nefna þeir tvær slíkar. Annars vegar þurfa NATO ríki að halda forskoti sínu á tæknisviðinu og hins vegar þurfa þau að gefa Kína meiri gaum.

Framtíð NATO var einnig til umfjöllunar í greinasafni sem birt var í nýlega í tímaritinu The Economist í tilefni af afmæli bandalagsins. Höfundur tiltók þrjú verkefni sem bandalagið þarf að kljást við eigi það að eiga framtíð fyrir sér. Í fyrsta lagi þá er stjórnkerfi bandalagsins orðið of þungt í vöfum. Nauðsynlegt er að gera það skilvirkara svo NATO geti brugðist hratt við óvæntum hættum. Bandalagið hefur líka tekist á við of mörg verkefni á undanförnum árum. Ráðamenn þurfa að leggja meiri áherslu á að forgangsraða þeim. Atlantshafs-bandalagið þarf einnig að átta sig á þeim áhrifum sem uppgangur Kína mun hafa á bandalagið. Bandaríkjamenn telja að ríkið verði helsti keppinautur þeirra á næstu áratugum og horfa sífellt meira til Kyrrahafssvæðisins. Til þess að viðhalda öryggistengslum yfir Norður – Atlantshafið þurfa Evrópuríki NATO að sýna Bandaríkjunum meiri stuðning í samkeppni þeirra við Kína. Þau geta m.a. elft varnir sínar og þannig gert Bandaríkjunum kleyft að efla styrk sinn á Kyrrahafssvæðinu.

Ísland og NATO

Mörg verkefni bíða því bandalagsins og framtíð NATO er ekki tryggð þó hún sé langt frá því að vera afleit. Öll bandalagsríkin þurfa að gera það upp við sig hvernig þau vilja sjá bandalagið þróast. Þetta á líka við um okkur Íslendinga. Á tímum kalda stríðsins skiptust landsmenn í fylkingar varðandi afstöðuna til NATO og voru harðar deilur á milli manna.  Fáir vilja hverfa aftur til þeirra ólgutíma en að sama skapi má fólk ekki verða sinnulaust um öryggismál.

En hvers vegna ættu landsmenn að láta málefni NATO sig varða?  Bandalagið er hernaðarbandalag og engin slík ógn vofir yfir Íslandi sem stendur.  Þetta er rétt en hafa verður í huga að sagan sýnir því miður að Evrópa er ófriðarálfa og því ber að líta á NATO sem tryggingu fyrir friði í henni. Það sem skiptir okkur Íslendinga þó meira máli þegar til skamms tíma er litið er að líkt og kom fram í yfirlitinu um sögu bandalagsins þá er NATO orðið svo mikið meira heldur en hernaðarbandalag.  Í dag tengjast t.d. mörg verkefna bandalagsins almennum öryggismálum.  Nefna má netvarnir og hryðjuverk. Þessi mál skipta okkur Íslendinga ekki síður máli en aðrar bandalagsþjóðir. Málaflokkarnir eru flóknir og mikið verk er óunnið á þessum sviðum hér á Íslandi og því er mikilvægt að geta leitað eftir aðstoð og ráðgjöf frá öðrum bandalags­þjóðum.  Mikla hjálp er að hafa því ekki má gleyma því að í NATO eru mörg af öflugustu ríkjum heims svo og helstu frændþjóðir okkar.

Getum við haft einhver áhrif innan bandalagsins? Tvímælalaust. Í Norður – Atlantshafsráðinu sem er helsti samráðsvettvangur aðildarríkjanna eru ákvarðanir teknar samhljóða og því er mikil áhersla lögð á samráð og samvinnu. Slíkt skipulag hentar fámennum þjóðum vel því innan þess geta þær haft áhrif. Sem dæmi um þetta eru hin svokölluðu öndvegissetur (e. Centers of Excellence) sem NATO hóf að koma á fót í upphafi aldarinnar. Í dag eru þau orðin 25 og eru mörg þeirra í fámennari bandalagsríkjum.